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吐蕃和大唐以前征服过的国家相比，国力不是最强大的，高句丽、倭奴、东突厥、西突厥和薛延陀的人口和财力都超过了吐蕃。

然而，吐蕃却是最难征服的。

吐蕃有三大特点：

其一，地利优势。

吐蕃地处高原，气候条件差，中原的军队很难适应。高山险峻，江河纵横，道路交通条件更差，对于依赖后勤保障的唐军我们很大的困难。

其二，政治体制。

吐蕃和唐朝一样，实行的是中央集权制度，松赞干布又有这个人的强大影响力，国家整体的团结度高，对于战争的支持度很高。

其三，宗教影响力。

吐蕃信奉藏传佛教，吐蕃民众受其控制，有着为宗教献身的精神，民众悍不畏死，战斗意志强悍。

吐蕃还是奴隶制国家，奴隶在思想上从属性很强。

唐军在战斗中，遇到的吐蕃人，作战勇敢，几乎就没有投降的。

因此，唐军每次作战，不管敌人多少，遭遇的都是苦战。唐军损失严重。

在这种情况下，唐军即使打下了拉萨城，甚至消灭了吐蕃的统治集团，也很难实现对西藏的控制。

李愔考虑再三，决定采取分化瓦解的新政策。

第一步，在军事上暂停进攻，在保持对吐蕃强大军事压力的情况下，巩固现有占领地区。

集中重兵，在占领区内反复清剿，彻底摧毁所有的武装抵抗。

第二步，建立健全政权机构。

从内地抽调大批官吏，已晋升官职级别的方式，派往吐蕃，建立各级政府机构，并配以相应的武装力量，强化对占领区域的管理。

第三步，在占领区内，按照均田制的标准实行土改。

保留了奴隶主部分的政治上特权，解放了全部奴隶，此举既赢得了广大奴隶和平民的支持，又给奴隶主留下了出路。

这些是在解决吐蕃问题上的具体措施，为了提高大唐国民的认同感，瓦解未来新征服地区是抵抗意志，李愔提出了三等国民论。

自642年10月1日起，大唐原有国民全部成为一等国民。

以后新占领地区，新加入的大唐国民，为二等国民。

在新征服地区，被俘虏的士兵，参与反抗大唐统治的其它人等，为三等国民。

不同等级的国民享受不同的待遇。

由官府组织，每两年进行一次考评，凡是两年内，遵守国家法令，按时交纳税赋，无违纪行为的民众，可以晋升国民等级。

凡是违反国家法律，在考评中没有过关的人，降低其国民等级。